Handler New Public Management om markedslogikk?

Tekst: Tarjei Ellingsen Røsvoll


"Detroit Industry", veggmaleri av den meksikanske kunstneren Diego Rivera på the Detroit Institute of Art Foto: Lars Plougmann/Wikimedia Commons

Den 27. oktober ble det avholdt en debatt i regi av Rethinking Economics og Spire mellom Linn Stalsberg, Ola Morris Innset, og Alf Petter Nordbakken. Ordstyrer var Aksel Braanen Sterri. Spørsmålet de tre tok sikte på å besvare var om vi har hatt en nyliberal ‘markedsvending’ i Norge. Utgangspunktet er blant annet bøkene til både Stalsberg og Innset (som anbefales på det sterkeste), som begge tar for seg denne utviklingen fra forskjellige innfallsvinkler (henholdsvis sosiologisk-psykologisk og økonomisk-historisk)


Et av spørsmålene som oppsto i løpet av debatten er om alle de ulike styringsmekanismene som staten har tatt i bruk siden 1970-tallet (ofte rubrisert under paraplybegrepet «New Public Management» eller NPM), kunne anses som en kontinuasjon av denne markedsvendingen, fordi de var basert i en markedslogikk. Slik jeg oppfattet panelistene, etter delvis understreking fra ordstyrer Sterri, hefter det en viss usikkerhet knyttet til om disse styringsteknikkene faktisk kan anses å være basert på en markedstenkning. Noe av årsaken til denne usikkerheten er selvsagt at hverken Linn eller Ola gjør noe dypdykk inn i NPM og tilknyttede styringsteknikker, det var ikke siktemålet med deres prosjekter.


Jeg vil imidlertid fremheve at det er enkelte poenger som er verdt å diskutere videre i denne sammenhengen, ettersom det har en viss betydning for spørsmålet om hvordan vi diskuterer styring i offentlig sektor, samt hva som vil være innholdet i en fremtidig ‘tillitsreform’ som Arbeiderpartiet varslet om tidligere i høst. Spørsmålet er altså om NPM, og tilknyttede styringsteknikker, kan anses som del av en større markedsvending, i den forstand at de i en viss utstrekning er basert på den samme logikken som markedet. Svaret på dette spørsmålet er viktig for hvordan vi forstår problematikken, og for hvordan norsk venstreside politisk/strategisk bør ta seg av dette i praktikken.


Teikn abonnement på Røyst og få heile tidsskriftet i posten fire gongar i året


Mitt poeng i den sammenhengen er at vi vil være langt på vei dersom vi kan skille ut ulike segmenter av markedslogikken, og ulike segmenter av moderne styringsteknikker. I paneldebatten nevnte Aksel Braanen Sterri for eksempel «fristilling av direktorater» som et eksempel på den utviklingen som skjedde i staten fra 70-tallet og fremover, og slik sett et eksempel på markedsvendingen. Samtidig var det nettopp under den sosialdemokratiske etterkrigsperioden at man virkelig satset på de fristilte direktoratene, og Modalsli-utvalget fra 1970-tallet som foreslo å adoptere en svensk direktoratsmodell (altså fullstendig uavhengighet mellom politisk ledelse og direktorater), var på mange måter ‘høydepunktet’ i direktoratsmodellen til den sosialdemokratiske perioden. Andre peker på mål og resultatstyring som et eksempel på markedstenkning (på bekostning av politisk styring), men til det kan man innvende at formålet med mål- og resultatstyring nettopp er å styrke den politiske ledelsens innflytelse på embetsverket gjennom å redusere politikernes oppgaver til enklere størrelser (f. eks. antall avslåtte trygdevedtak innenfor en viss kategori, antallet attførte mennesker), som en (tidspresset) politiker så kan prioritere mellom gjennom fastsettelsen av mål.


Samtidig er det igjen lett å innvende at vi har stadig flere eksempler på det som kan omtales som fristilte og politiserte direktorater, som ikke bare er fristilte fra overordnede men også ansvarlig for utforming av politikk.Disse eksemplene, slik som helsedirektoratet (i nettverk med bla. tilsyn og andre) og politidirektoratet, som begge vokste frem på 2000-tallet. Videre er formålet med mål- og resultatsstyringen, altså å lette politikernes arbeidsbyrde for å gjøre dem i stand til å ta stilling til de ‘store spørsmål’, definitivt til stede også i rasjonaliseringspolitikken til Arbeiderpartiet i etterkrigstiden.



«Et steg på denne veien, som jeg vil bruke som eksempel og inngang her, er å sondre mellom markedslogikken som helhet, og den kontraktuelle komponenten av markedets logikk»



Kort sagt: Nærsagt uavhengig av hvordan man vrir og vender på det, så er man i stand til å peke ut like eller tilsvarende fenomener i styringsteknikken, på ulike tidspunkter. Derfor er også ett av de generelle budskapene i blant annet Tore Grønlie og Yngve Flos Sentraladministrasjonens historie, at det eksisterer både kontinuiteter og brudd i de to sentrale historiske epokene siden krigen (1945-1980 og 1980-nå).



Problemet blir på denne måten et historisk-metodisk problem om hvordan man kan beskrive kontinuiteter og brudd uten å samtidig forlate enhver forståelse av den historiske prosessen som enhetlig. Hvordan kan man beholde et blikk for at det eksisterer kompleksitetet, uten å samtidig henfalle til å avvise muligheten for generelle tendenser overhodet? I realiteten er dette også for vanskelig til at en enkelt person alene kan være i stand til å gjøre det: Her trengs flere mennesker for å holde trådene fra hverandre, og sammen, samtidig. Det er sentralt at denne problemforståelsen opprettholdes, og at man ikke faller i den ene eller andre skyttergraven, samt at man ikke tillater at motparten i en debatt reduserer ens posisjon til enten en uoverkommelig kompleksitet, eller til en deterministisk enhetlighet (slik Nordbakken iherdig forsøkte).


Et steg på denne veien, som jeg vil bruke som eksempel og inngang her, er å sondre mellom markedslogikken som helhet, og den kontraktuelle komponenten av markedets logikk. Denne sondringen er selvsagt ikke presis eller uproblematisk, men grovt sagt kan man si at mens markedslogikken som helhet bygger på en tanke om tilbud og etterspørsel som møtes til ekvilibrium, så bygger kontraktslogikken på ideen om kontrakten som den grunnleggende måten å knytte isolerte subjekter sammen sosialt. Kontrakten danner slik grunnlaget for tilbudet og etterspørselen. Markedet består av atomiserte og individuelle mennesker som ikke har noen tilknytning til hverandre (i form av f.eks. kastebaserte eller føydale relasjoner, eventuelt fullstendig objektivisering som i slaveriet). Gjennom kontrakter (både individuelt og ‘kollektivt’, som en samling individer) kan vi imidlertid binde oss til forpliktelser som vi selv anser som fordelaktige, og samtidig er vi fri fra alle andre forpliktelser enn dem vi samtykker til.



Det klassiske problemet for den liberale frihetsteorien er at alle dens friheter (ytringsfrihet, privatliv, etc.), undergraves ved at den sentrale friheten — kontraktsfriheten — kan brukes til å midlertidig oppgi sin frihet, ved å tre inn i en arbeidsavtale. Fordi vi alle er avhengig av en lønn, er vi også fordømt til 'friheten' til å velge mellom ulike despoter. Mens man er på jobb er man underlagt arbeidsgivers styringsrett, og historisk var arbeidsgiveren kapitalisten personlig, som despot til stede i virksomheten. Fremveksten av rettslige begrensninger på både hvor despotisk en arbeidsgiver kunne være (i form av hvor mye arbeid vedkommende kunne kreve for den samme lønnen), og på sikkerhet på arbeidsplassen sammen med erstatningen av kapitalisten med en mellomleder som overvåket kapitalistens ansatte, forandret imidlertid rammene for hvordan kontraktens despoti kunne benyttes. Som Innset skriver om kan man fra 30-tallet snakke om fremveksten av Taylorisme, altså den mer eller mindre vitenskapelige optimaliseringen og rasjonaliseringen av arbeidet gjennom flittig bruk av overvåkning og mikro-kontroll av arbeidet, eksemplifisert ved samlebåndet, som oppsto i samvirke med Fordismen (det vil si at arbeiderne fikk tilstrekkelig lønn til å selv bli forbrukere, og "forbrukersamfunnet" oppsto).


Denne utviklingen har sin direkte parallell i de relasjoner som oppsto i Norges statsforvaltning. Rasjonalisering, i tråd med Taylorismen, var den sentrale målsetting. Denne har, som bør være ganske klart, en direkte parallell til ‘markedslogikken’ i at den er basert på en kontrakt mellom arbeidsgiver (staten) og dens ansatte. Det som virkelig her må sies å utgjøre en sentral forskjell er imidlertid at på samme vis som ellers i næringslivet i denne epoken, så var arbeidsmarkedet i stor utstrekning regulert. Det er med andre ord snakk om en ‘markedslogikk’ i den forstand at man adopterer den kontraktuelle relasjonen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, men at de bakenforliggende forutsetninger for denne kontraktuelle relasjonen er vesensforskjellig, i og med at arbeiderne i langt større utstrekning hadde en reell frihet til å velge annet arbeid, eller kunne organisere seg for å kreve bedre forhold på sin eksisterende arbeidsplass. Slik blir ‘makro’-biten (tilbud og etterspørsel) av markedslogikken gjort mindre betydningsfull som bakenforliggende forutsetning for ‘mikro’-biten (sosiale bånd basert på kontraktuelle relasjoner).



Videre kan man legge til at også arbeidsoppgavene i seg selv ikke ble utført med sikte på produksjon på et marked, men juridisk- og politisk bestemte normer som fastsatte med en relativt stor grad av presisjon hva den ansatte skulle gjøre til enhver tid (og som kjent fra nåtidens retorikk, var det problematisk at man ikke sjeldent drev med detaljstyring). Kort oppsummert: Kontrakten inngås og styringen av den ansatte er Tayloristisk, men premisset for kontraktsinngåelsen er politisk bestemt, og formålet med kontraktsinngåelsen er politisk bestemt.



«Poenget må da være at å omtale dette som "markedslogikk", selv om det i en forstand er korrekt, neglisjerer en hel del kompleksitet»



Poenget må da være at å omtale dette som «markedslogikk», selv om det i en forstand er korrekt, neglisjerer en hel del kompleksitet. Å omtale det som en kontraktuell relasjon mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er ikke fullstendig treffende, ettersom formålet og premissene for kontraktsinngåelsen er såpass vesensforskjellig fra den ‘rene’ markedssituasjonen. Dersom vi sammenligner med perioden etter 1970-tallet fremstår poenget noe klarere.



Etter 1970-tallet forsvinner (gradvis) forutsetningen om et arbeidsmarked basert på full sysselsetting, økt fagforeningsgrad, og så videre. Videre overtar mål- og resultatsstyringen som den sentrale styringsteknikken. Begge disse tendensene realiserte seg først i multinasjonale selskaper som ble inndelt i stadig mer separate enheter med planlagte måltall og lignende, før de via særlig akademia spredde seg til organisasjonsforskningen og derfra inn i statsapparatet. Gjennom mål- og resultatsstyring, samt utviklingen av nye regnskapsteknikker, kunne man videre konstruere markeder innad i staten.


Det er viktig å ha i mente at på dette historiske tidspunktet (80-90-tallet) så eksisterte det fortsatt mange eksempler på såkalte forvaltningsbedrifter, altså enheter som både bedrev klassiske regulatoriske og myndighetsutøvende oppgaver, og samtidig leverte en eller annen forbrukertjeneste til et forbrukermarked (for eksempel at televerket både leverte telefontjenester og regulerte disse, eller at statoil både gav konsesjoner, og utnyttet dem selv). Disse skulle etter hvert deles inn i enkeltstående organer med det ene eller andre som formål, særlig Hermansen-utvalgets rapport En bedre organisert stat. Dermed ser man at premissene for kontrakten er annerledes: Arbeideren er igjen prekær på arbeidsmarkedet, og målsetningen for produksjonen til arbeideren er å skape en vare til et (konstruert) marked.



«Et sentralt poeng i den norske ‘statlige taylorismen’, var at man ganske raskt innså at arbeiderne selv var bedre i stand enn noen andre til å både evaluere sitt eget arbeid og hvordan det best kunne utføres»



Dette forandrer også den kontraktuelle relasjonen i seg selv. Den Tayloristiske modell kan langt på vei karakteriseres som en rasjonalisering, som baserer seg på konkrete og klare instrukser om oppgaver. Du som ansatt skal produsere X antall av vare A. Et sentralt poeng i den norske ‘statlige taylorismen’, var at man ganske raskt innså at arbeiderne selv var bedre i stand enn noen andre til å både evaluere sitt eget arbeid og hvordan det best kunne utføres. Sterke fagforeninger, og en allianse mellom (f.eks.) direktoratsledelsen og de ansatte, var en sentral årsak til aksept for denne rasjonaliseringen bør det legges til. Den nåtidige modellen for styring i en arbeidsrelasjon, som bygger videre på men også vesentlig forandrer Taylorismen, er i stor utstrekning en reversjon tilbake til den upersonlige styringen som hører til den kontraktuelle relasjonens despoti. Årsaken er at heller enn å produsere X antall av vare A, så dikteres vagere mål, og disse målene kombineres først etter at de er fastsatt med mer kvantifiserbare indikatorer (f. eks. antall vedtak). Forskjellen er vesentlig fordi den innebærer at målsettingen for driften av offentlig virksomhet dikteres basert på (nødvendigvis) reduksjonistiske og vage målsetninger, som det konkrete organet eller den enkelte ansatte, skal vurderes opp mot. Dette gir samtidig legitimasjon til en massiv nedskjæring av offentlig sektor, gjennom at når et mål er nådd, så er oppgaven 'løst', snarere enn slik det var før: At løsningen av et problem bare åpenbarte nye problemer.



Statlige «toppledere» og «mellomledere» blir sentrale skikkelser i denne utviklingen, fordi de blir tildelt myndighet til å kontinuerlig foreta evalueringer av sitt organ og sine ansatte, ikke på bakgrunn av en faglig vurdering av arbeidets kvalitet og rasjonalitet (som særpreget styringen før), men snarere bare koblet på de allerede definerte parametrene og evaluative kriteriene. Det blir med en slik styringsmodell en fordel at lederen er distansert fra de ansatte, fordi det tillater en ‘renere’ evaluering av om de vage og abstrakte målsetningene er nådd, uavhengig av vurderinger om de f.eks. er hensiktsmessige eller nyttige for å nå sitt formål (hvorvidt dette er tilfellet kan i neste omgang avgjøres av et overordnet organ som foretar ‘evalueringer’). Denne typen styring bygger dermed, i motsetning til den statlige taylorismen, på en renere markedslogikk, fordi den inkorporerer det vilkårlige despotiet og frarøver arbeiderne som kollektiv en medbestemmelse i arbeidsprosessen.



«Å reetablere og deretter forsterke de premissene som eksisterte for statsansattes situasjon på 60- og 70-tallet, samt å forandre hvordan vi forstår det som ‘produseres’ av en offentlig virksomhet, blir derfor nøkkelpremisser for å snu denne logikken, slik at vi igjen kan gjøre medbestemmelse til en integrert del av den styringsmessige logikken»



Denne frarøvelsen av medbestemmelse er ikke total (man har fortsatt medbestemmelse), men poenget er at i Taylorismen så er medbestemmelse rasjonelt, fordi arbeiderne er dem som besitter kunnskap om hvordan arbeidsprosessen best kan gjennomføres. I den moderne styringen gjøres derimot medbestemmelse til noe som i beste fall eksisterer mot strømmen, og dette blir den direkte årsaken til at vi hører rop om en ‘tillitsreform’. Å reetablere og deretter forsterke de premissene som eksisterte for statsansattes situasjon på 60- og 70-tallet, samt å forandre hvordan vi forstår det som ‘produseres’ av en offentlig virksomhet, blir derfor nøkkelpremisser for å snu denne logikken, slik at vi igjen kan gjøre medbestemmelse til en integrert del av den styringsmessige logikken.



Går det altså an å snakke om de bredere trekkene i sentralforvaltningens utvikling som en «markedsvending»? Jeg vil besvare spørsmålet med et ja, men det forutsetter at man ikke bare spør om enkelttiltak er basert på en markedslogikk (og tilsvarende, at vi ikke spør om enkelttiltak historisk likner på det vi i dag omtaler som basert på ‘markedslogikk’), fordi de enkelte tiltak må ses i sammenheng med andre historiske prosesser og utviklingstrekk.


Mål- og resultatsstyringens karakter som basert på ‘markedslogikk’, er selvsagt også basert på ulike reduksjoner av kompleksiteter. Denne teksten er slik sett å anse som en ‘proof of concept’, mer enn en fullstendig argumentasjon for det standpunktet. Men forhåpentligvis har jeg klart å reise enkelte perspektiver og problemstillinger som på sikt kan bidra til en bedre forståelse for (for eksempel), hvordan en tillitsreform kan (og ikke kan, uten å mislykkes) gjennomføres.

Nettredaktørar: Mari Gjengedal og Johan Elfving 

Følg oss på Instagram

Org.nr. 912801624
Kontonummer:
3633.54.45591

Tidsskriftet Røyst
c/o Thor Olav Iversen
Baneveien 39, 5010 BERGEN

Følg oss på Facebook