Dokken AS eller KF?

Byrådet har innstilt på at et AS er den beste styringsformen for Utviklingsselskapet som skal bygge Dokken 2050, etter anbefaling fra Simonsen Vogt Wiik. Men gir utredningen grunnlag for å si noe om hva som er best, eller er det heller snakk om et politisk veivalg?


Tekst: Tarjei Ellingsen Røsvoll




Dokken 2050
Foto: Erlend Bjørtvedt / Wikimedia Commons

I morgen behandler bystyret saken om hvilken organisasjonsform man skal bruke for å utvikle prosjektet Dokken 2050. Prosjektet er spennende, man skal transformere containerhavnen på Dokken til en helt ny og sentral bydel. Spørsmålet man må besvare alt så tidlig i prosessen, er om man skal organisere prosjektet som et vanlig aksjeselskap 100 % eid av kommunen, om det bør det drives i egenregi, eller om man bør opprette et kommunalt foretak.


Kommunen har bedt advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig (SVW) om å utrede dette spørsmålet, og utredningen konkluderer med at det er «… liten tvil …» om at AS vil være den «… selskapsform som er klart best egnet for Utviklingsselskapet.» (s. 33). Byrådet slutter seg til dette, og begrunnelsen deres sammenfaller med begrunnelsen til utredningen.


Samtidig er dette en oppsiktsvekkende konklusjon i lys av mandatet SVW ble tildelt. Bestillingen uttrykte et ønske om å «… balansere økonomisk avkastning …» samtidig som «… selskapet skal være et verktøy for å oppnå ønsket byutvikling …». De er med andre ord like viktige.


Problemet med en slik konklusjon er klart. I utgangspunktet kan man si at aksjeselskapsformen passer bedre der man ønsker å utstyre organet med større grad av autonomi og organet vil ha muligheter for å tjene sine egne penger. Det er også et vesentlig poeng, som fremheves mange ganger i utredningen, at AS-formen gjør at kommunen ikke vil stå ansvarlig for mer enn innskutt aksjekapital. Egenregi eller kommunalt foretak vil være modeller som i større grad gir mulighet for politisk styring, direkte så vel som indirekte. Ser vi til andre byer, som Stavanger, så organiseres utviklingsselskapet deres som kommunalt foretak. Man kan derfor trygt si at retningsvalget her er mellom større politisk styring på den ene, og økte muligheter for avkastning på den andre siden. Så hvordan kan en teknisk-juridisk vurdering konkludere så sikkert her?


Utredningen viser blant annet til til kommunelovutvalget (NOU 2016:4) for å begrunne at AS-formen fungerer godt. Men samme utredning viser jo også at KF-formen fungerer godt (punkt 11.3). Denne tendensen til å fremheve fordeler ved AS og ulemper ved andre tilknytningsformer, er nok mye av forklaringen.


For eksempel legger man til grunn at AS gir gode nok muligheter for styring, men vektlegger samtidig at det kanskje ikke alltid er ønskelig å styre. Utredningen nevner flere områder der AS kan skjerme mot «politiske strømninger» (s. 15 og 54). Det er vanskelig å se at dette er et godt argument for å velge AS, når politisk styring og økonomisk gevinst skal balanseres likt. Videre er det liten tvil om at egenregi eller KF, forutsatt god organisering, planlegging og fordeling av kompetanse, vil gi bedre muligheter for styring. Dette anerkjenner utredningen selv (s. 9). Et AS må styres gjennom generalforsamling. Styret i et KF kan imidlertid instrueres direkte, og om man gjennomfører prosjektet i egenregi kan man også instruere om den daglige driften.


Dette blir undervurdert i utredningen ved at man fremstiller KF og egenregi som mer problematisk. For eksempel peker utredningen på at egenregi vil innebære en «… fare for uklar organisering …», som er sant nok. Men dette avhenger av hvor dyktig politisk ledelse er til å fatte beslutninger om organisasjonsstrukturen som hindrer en slik uklar organisering. Og ulempen speiles ved bruk av AS, ettersom det her er fare for at politikerne abdiserer fra sitt ansvar (se NOU 2016: 4 punkt 27.2.3). Et annet eksempel er at man sier det vil være «… betydelig risiko forbundet med å velge kommunal egenregi …» ettersom eiendomsutvikling forutsetter «… kvalifikasjoner og kompetanse som offentlig forvaltning normalt ikke besitter» (s. 28). Også byrådet nevner at det vil være «… svært krevende både mht. kompetanse, ressurser og effektivitet» å drive i egenregi. Hvordan valg av AS som tilknytningsform gjør det lettere å bygge opp kompetanse eller skaffe ressurser, blir imidlertid ikke besvart.


Et annet problem er at utredningen mener KF er et dårlig valg fordi det ikke kan «… danne grunnlag for samarbeidsmodeller med eksterne …», som også byrådet vektlegger. Dette står i motsetning til AS, der utviklingsselskapet kan stå som konsernledelse med datterselskaper som inngår samarbeid. Tanken er da at AS-et vil være morselskap, mens det opprettes enkeltselskaper etter hvert for hver eiendom, der andre private eller offentlige aktører kan kjøpe seg inn. Igjen er dette bare en delvis sannhet. Man kan ikke danne en konsernstruktur med KF som ‘morselskap’. Likevel kan kommunen fortsatt inngå økonomisk samarbeid med aktuelle aktører i aksjeselskaper knyttet til den enkelte eiendom, og organisere ledelsen av disse gjennom et KF eller i egenregi. Det er ikke noe i veien for å skape en struktur der KFet i praksis fungerer som morselskap for disse underselskapene og har ansvaret med å følge dem opp. Dette kan også suppleres med andre former for samarbeid, som partssammensatte utvalg og mekanismer for innbyggerdemokrati, hvis samarbeid blir et viktig punkt.


Ett aspekt som helt utelates av utredningen, er hensynet til opposisjonen, og til det politiske ansvaret. Selv om man blant annet gjennom uformell kontakt kan oppnå relativt gode styringsmuligheter gjennom AS-modellen, så er dette en lite transparent beslutningsform. Utvalget er kortfattet i sin omtale av offentleglova, og drøfter ikke om forvaltningsloven vil komme til anvendelse dersom man velger AS-formen. Videre er det slik at en mindre grad av styring ikke bare har konsekvenser for hvordan prosjektet faktisk blir utformet. Det har også konsekvenser for det politiske ansvaret, ettersom mindre muligheter til å styre motsvares av mindre muligheter til å bli holdt ansvarlig. Hva gjelder beslutningene til datterselskapene vil ansvaret bli enda mer indirekte.


Utredningen etterlater et upresist inntrykk av at man kan få både pose og sekk dersom man velger AS som tilknytningsform, både politisk styring og forretningsmessig autonomi. Naturligvis vil AS-formen være bedre dersom målet er å skape størst gevinst. Velger man egenregi eller kommunalt foretak, så vil man ha bedre mulighet til å styre prosessen politisk, og de politiske myndigheters ansvar vil være tydeligere fastlagt. Valg av tilknytningsform er derfor fortsatt et politisk spørsmål, og utredningens begrunnelse for sin foretrukne løsning gir lite bidrag til å oppklare saken.


Forfatteren ble gjort oppmerksom på saken via Rødt, men uttaler seg her om det faglige i saken.