Begrenset makt i denne sal

Tarjei Ellingsen Røsvoll retter søkelyset mot den nye kriseloven og setter den i en politisk og historisk kontekst.


Denne saken ble først publisert i Klassekampen den 24. mars 2020.

Stortingssalen (Foto: Stortinget, CC BY-ND 2.0)
Hvorfor så verken regjering eller opposisjon det store problemet med kriseloven? Fordi folkestyret settes til side også i normale tider.

Regjeringen fikk ikke gjennomslag for sitt forslag til kriselov, etter en kort men intens debatt der særlig det juridiske miljøet presset på for å få avgrenset loven betydelig i forhold til det som var utgangspunktet. Den sentrale innvendingen fra både et rettslig og politisk perspektiv var at maktfordelingen mellom den lovgivende og den utøvende makt ble forrykket, til vesentlig fordel for den utøvende. Ettersom forslaget manglet viktige skranker for hva regjeringen kunne gjøre, ville regjeringen langt på vei blitt landets lovgivende forsamling – og noe slikt åpnet grunnloven trolig ikke for.


Det faktum at hverken regjering eller (deler av?) opposisjonen i utgangspunktet så det som problematisk å gjennomføre en slik lov, reiser imidlertid et ganske sentralt spørsmål: Hvorfor skjønte de ikke selv at fullmakten gikk for langt?


Justisminister Monica Mæland gir egentlig et ganske godt svar selv, i et responsinnlegg til professor Hans Petter Graver på Rett24, skriver hun at «… det er ikke uvanlig at lover gir regjeringen fullmakter til å fastsette forskrifter, i enkelte tilfeller også til å fravike loven. Det som er uvanlig her, er at loven dekker alle sektorer.» Mælands poeng er enkelt, men viktig. Normalen er ikke at Stortinget alene bestemmer hvilke regler som gjelder i Norge.


Mitt anliggende i denne artikkelen er å forsøke å belyse akkurat dette poenget, fordi statlig styring i moderne tid ikke innebærer noen klokkeklar maktfordeling mellom storting, regjering og domstoler. Og om man, som innvendingene mot forslaget lød, ikke synes en ekstrem situasjon kaller for en ekstrem forandring av maktfordelingen, er det kanskje også grunn til å kritisere normalsituasjonen.


Regjeringens forslag ble omtalt som en forrykkelse av folkestyret, fordi det innebar at regjeringen, og ikke Stortinget, kunne gi forskrifter av lovs rang. Formelt sett er imidlertid ikke forskjellen mellom stortingsbehandling og regjeringsbehandling større enn at Stortinget må vente 72 timer mellom hver gang de voterer over en lov. Disse 72 timene kan i en krisesituasjon være viktige for å gjøre forslagene rent teknisk sett bedre, og til å mobilisere kritikk i offentlig debatt. Men i den grad fullmaktsloven kritiseres fordi «bare fantasien setter grenser» og man er redd for alt fra mobilovervåkning til slavearbeid i landbruket, for å bruke Gravers eksempler, så er det viktig å huske at bare fantasien setter grenser for Stortinget og.


Spørsmålet blir da om et krav til stortingsvedtak gjør den store forskjellen.

Torkel Opsahl skrev i 1965 det sentrale verket i norsk statsrett om delegering av lovgivende myndighet. Ett av hans viktige poeng i denne boken er at å delegere lovgivende myndighet ikke radikalt endrer så mye, særlig i de tilfeller der regjeringen enten selv har flertall eller lett kan finne et slikt flertall. For om spørsmålet er fullmakt eller ikke fullmakt, så er det som virkelig endrer seg «… opposisjonens muligheter for å bli hørt.»


Selv om man formelt sett bare har fantasien (og grunnloven med menneskerettighetene) som skranke, så er det ikke egentlig selve voteringen i Stortinget som i hovedsak hindrer at myndighetene innfører autoritære lover. Det er også verdt å merke at smittevernloven § 7-12 gir en vid fullmakt til å gjøre tiltak som er nødvendige på grunn av smittevern, uten de kontrollmekanismer som ligger i den nå vedtatte kriseloven.


Snarere er det arbeidet frem mot et lovforslag som utgjør den vesentlige skranken i denne sammenhengen. Først en grundig utredning fra en komité sammensatt av berørte interessegrupper i samfunnet bestemt av regjeringen, deretter en høringsrunde med innspill fra andre, påfølgende offentlig debatt, komitéhøring i Stortingets komiteer, og til slutt diskusjoner i Stortinget. Det er disse prosessene som bidrar til å sikre i hvert fall en grad av representativitet og forankring i folkestyret, og de initieres og styres av regjeringen.


Som alt vist gjennom forslaget til kriselov har vi ingen garanti for at de selv sørger for at disse prosessene gjennomføres. Diskusjonene om kriseloven startet, om man skal tro ryktene, alt helgen før. På onsdagen ble forslaget vedtatt i statsråd, så selv opposisjonen holdt kortene tett til brystet, og forhindret offentlig debatt.


I normalsituasjonen er det også slik at lover gis med vide rammer, slik at regjeringen får anledning til å enten presisere selv hva reglenes ‘egentlige’ innhold er gjennom forskrift eller instruks, og i noen tilfeller gis regjeringen anledning til å fravike annen lov. Forskrifter lages sjelden av en partssammensatt komité, de underlegges sjelden offentlig debatt, og de blir først gjenstand for parlamentarisk diskusjon etter at noe har gått galt. Formelt skal forskrifter også sendes på høring til berørte parter, men forvaltningsorganet får vide fullmakter til å bestemme hvem som er «berørt», til å fravike normalfristen på 3 måneder, og til å bestemme hva som er kravet for at grunnlaget for en forskrift er «… så godt opplyst som mulig.»


Den begrensede rollen opposisjonen har ved stortingsbehandling, er derfor fullstendig borte ved behandling av forskrifter, og forskriftene er svært praktisk viktige. Totalt finnes over 3400 forskrifter for hele landet, og nesten 10 000 på det lokale nivå. Stortinget, eller folkestyret om man vil, sin posisjon er derfor begrenset i det praktiske arbeidet med lover og regler.


Resonnementet som begrunner denne normalordningen er også det samme som resonnementet bak kriseloven: Kompliserte samfunnsområder som kan endre seg raskt behøver lovgivning med stor fleksibilitet basert på teknisk ekspertise, noe regjeringen har og Stortinget mangler. Derfor må den lovgivende makten delegeres til regjeringen, så man unngår de formalistiske og trege demokratiske prosessene. Regjeringens forslag til kriselov baserte seg på dette resonnementet tatt til sin absolutte konklusjon, og man trådte derfor over en grense. Men problemet er bare at resonnementet egentlig aldri stopper, ikke engang i normalsituasjonen. Det vil alltid finnes et behov for mer fleksibilitet og ekspertise, og det vil alltid være fristende for en politiker å slippe den plagsomme offentlighet.


Ser man historisk på fullmaktslover er delegering av Stortingets lovgivende myndighet noe som i hovedsak skjøt fart under og etter 1. verdenskrig, deretter kom en nasjonal finanskrise på 20-tallet, og så en global finanskrise på 30-tallet, som skapte mer delegering. Veksten fortsatte etter 2. verdenskrig, og har ikke forandret seg vesentlig siden det. I så godt som samtlige myndighetsdokumenter i hele denne perioden og frem til i dag ligger det samme resonnementet til grunn: Delegering (generelt, ikke bare av lovgivende myndighet) er nødvendig fordi samfunnet blir stadig mer komplekst, og krever fleksibel håndtering. Kompleksiteten i samfunnet blir som en naturkraft, og den eneste løsningen er å delegere mer myndighet på stadig flere områder – å unnta stadig flere områder den demokratiske forankringen stortingsbehandling er ment å sikre.


Stort sett har man også akseptert dette resonnementet, såfremt andre mekanismer ble satt inn for å ivareta liberale rettsstatsverdier. Statsrettsforfatteren Frede Castberg aksepterte for eksempel fullmaktslover så tidlig som i 1933, såfremt forvaltningen brukte denne myndigheten til å gi klare, ikke skjønnsmessige, regler. Johs. Andenæs holdt et viktig foredrag for Sakførerforeningen i 1947 der han aksepterte fullmaktslover, men stilte som betingelse at regler om saksbehandling og innsyn ble innført. Historikeren og statsviteren Trond Nordby har i sin bok Korporatisme på norsk argumentert for at opposisjonens og næringslivets kritikk av fullmaktslovene på 40- og 50-tallet ble imøtegått gjennom å inkorporere denne opposisjonen i komiteer på Stortinget, og næringslivet i korporative forvaltningsorganer. Senere fikk vi både EØS-pålagte krav til lovverket, samt utvidelse av Stortingets kontroll gjennom Kontroll- og konstitusjonskomiteen, som skal forhindre at ting ‘går galt’.


Men det spørs om ikke den demokratiske forankringen lider, eller for å sette det i en annen kontekst, om vi ikke lar et mindre aktivt demokrati bli unnskyldt av en strengere liberalisme (ispedd korporatisme på enkeltområder). Å begrense den offentlige myndighet er ikke det samme som å gjøre den offentlige myndighet mer demokratisk. Og som Jan Fridtjof Bernt spør i artikkelen Rettsstat eller forskriftsstat fra 2013: «Hvor mye er det igjen av den demokratiske legitimitet – folkets eierskap til rettsreglene og mulighet til å påvirke innholdet av disse, når vi kommer ut i grenene av spesialiserte regler … ?»


Når verken regjeringen eller opposisjonen så noe stort problem med kriseloven, og derfor vedtok den i første omgang, så gjorde de det på grunnlag av det samme resonnementet som vanlig: Vanskelige og kompliserte politiske problem må overlates til andre enn folkestyret og de institusjoner dette bygger på. Ironisk nok var det for en gangs skyld faktisk en naturkraft som gjorde delegeringen nødvendig, i stedet for kompleksiteten som følger med økt statlig kontroll og næringslivets behov for forutberegnelighet, som normalt er årsaken.


Poenget mitt er ikke at resonnementet i seg selv er galt – det er ingen tvil om at koronaviruset er et vanskelig problem, som også er tilfelle på mange andre samfunnsområder, og at behovet for løpende endring eksisterer. Men at man anerkjenner politikernes vurdering av et problem behøver ikke å bety at vi aksepterer løsningen deres. Dersom den demokratiske prosessen er et problem for statlig styring, kan ikke løsningen være å droppe den demokratiske prosessen, slik kriseloven gjorde. Da må heller prosessen endres.

Nettredaktørar: Mari Gjengedal og Johan Elfving 

Følg oss på Instagram

Org.nr. 912801624
Kontonummer:
3633.54.45591

Tidsskriftet Røyst
c/o Thor Olav Iversen
Baneveien 39, 5010 BERGEN

Følg oss på Facebook