Henrik Mathias Hvaal
Desember, 2018
Et lite land, men en demokratisk bastion i nord. Norge jobber for ytringsfrihet og demokratiske rettigheter i sårbare områder, men sikrer egen teknologisk og økonomisk utvikling ved å selge krigsmateriell til land der demokrati er et fremmedord.
Dette er en fortelling om en dobbeltmoral som få vil til livs. Den handler om et utpreget dilemma i eksportpolitikken omkring militære varer, og om integriteten til norsk utenrikspolitikk. Debatten om eksport av militært materiell er innfløkt, og når man først snur en stein, må man belage seg på å snu flere. Her undersøkes de delene av debatten som dreier seg om teknologisk utvikling, både med tanke på forsvarets behov og det som kommer sivil næring til gode – og i forlengelsen av det – trender i eksporten som skal sikre denne utviklingen. Hvor går grensen for hvem Norge skal selge krigsmateriell til? Har vi en forutsigbar og langsiktig kurs, eller snubler vi inn i fremtiden?
Dit ingen skulle tru at Norge kunne selge
«Demokrati er bra», skriver utenrikskommentator Frank Rossavik i septemberutgaven av Aftenposten Innsikt. Tidligere var den følgende setningen for banal, sier han, «men nå virker den nødvendig: Det er et gode å leve i et land med reelt demokrati, uavhengig rettsvesen og frie medier». Nettopp slik er det. Vi har et godt demokrati i Norge.
I andre land, som Saudi-Arabia, De forente arabiske emirater, Oman, Qatar og Tyrkia, har befolkningen det på en helt annen måte. Siden 2015 har over 500 personer blitt henrettet i Saudi-Arabia. I august anbefalte en aktor halshugging av seks personer, blant annet en 29 år gammel menneskerettighetsforkjemper som i 2015 ble arrestert for å arrangere en demonstrasjon. I Oman har Sultan Al Sa’id regjert siden 1970. Der har for eksempel migrantarbeidere svært få rettigheter, og hushjelper får ikke forlate sin arbeidsgiver selv om arbeidsgiveren er voldelig. I Emiratene har befolkningen svært liten ytringsfrihet, menneskerettighetsaktivister blir arrestert og loven tillater vold mot kvinner og barn innad i familien. I Qatar er politiske partier forbudt, og størsteparten av befolkningen er arbeidsinnvandrere med svært få rettigheter. Det blir blant annet rapportert om svært dårlig behandling av arbeiderne som jobber med å forberede fotball-VM i 2022. President Erdogan har satt Tyrkia på en farlig kurs, og den siste tidens autoritære grep vekker bekymring og avsky – særlig innad i NATO-alliansen. Det alle disse landene har til felles, er at de mottar store mengder norsk militært utstyr.
Den intuitive problemstillingen
Når faktaene legges frem slik, kommer mange intuitivt frem til konklusjonen at vi burde unngå denne eksporten. Slik er det også formulert i retningslinjene fra 1959 som ligger til grunn for kontroll av eksporten: «Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurdering må etter Stortingets mening være avgjørende for om eksport skal finne sted.» I 1997 ble det presisert: «Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter.»[2] Intensjonen fremstår tydelig: Norge skal ikke selge militært utstyr til land som begår krigsforbrytelser og som verken respekterer menneskerettigheter eller demokrati. Så hvorfor selger vi stadig mer militært varer til autoritære regimer?
Økt salg og argumentene for å fortsette
Fra 2016 til 2017 ble eksporten av krigsmateriell til autoritære regimer nesten tidoblet. Denne økningen skyldes i hovedsak en stor kontrakt som Kongsberg Gruppen sikret seg i 2014 for eksport av et missilsystem til Omans luftforsvar. I sammenheng med en langt større eksportavtale med Qatar i mars i år, og for liten vilje til å diskutere problemene med denne eksporten blant styringspartiene, ser vi konturene av en skummel ny trend. Utenriksdepartementet gir et tydelig signal til industrien når de trekker frem Midtøsten som et interessant og potensielt marked for norsk industri.
Nasjonal sikkerhet – det store trumfkortet i ethvert samfunn – er selve grunnsteinen i argumentene for å fortsette utviklingen i eksport av militært utstyr. Helt enkelt er logikken som følger: 1. Norge skal ha et forsvar. 2. For å sikre nasjonale leveranser av forsvarsmateriell til det norske forsvaret må vi ha en sterk industri. 3. En sterk industri, som holder tritt med den raske teknologiske utviklingen hos verdens største forsvarsbedrifter, er avhengig av eksport til andre land.
Logikken er enkel nok å forstå. Det norske forsvaret skal selvfølgelig ha best mulig utstyr. Men det norske forsvaret er en for liten kunde til at den nasjonale industrien skal kunne holde følge med store industrier i land som USA, Russland eller større europeiske nasjoner. Som Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening (FSi) skriver i en nylig tekst[3] på sine sider, får ikke forsvarsbedriftene rimelig avkastning av sine investeringer når Forsvaret er eneste kunde. I tillegg skriver FSi at det er «for lang tid (20-40 år) mellom hver gang Forsvaret anskaffer en type materiell eller system, til at det er mulig å opprettholde relevante nasjonale teknologiske kompetansemiljøer som understøtter Forsvaret uten at disse miljøene styrkes og videreutvikles gjennom eksportkontrakter og/eller deltagelse i flernasjonale samarbeidsprosjekter».
Den globale militære industrien og det internasjonale samarbeidet som Norge er en del av blir stadig mer komplisert og sammensatt. Norske bedrifter har datterselskaper som operer utenfor landets grenser og samarbeider tett med andre nasjoners forsvarsindustri, og som dermed forholder seg til andre retningslinjer enn de norske. De norske bedriftene leverer også deler til produkter som settes sammen i andre land og som selges til tredjeparter, eller som kjøpes igjen av det norske forsvaret. De nye jagerflyene F-35 er et godt eksempel. Når Norge leverer deler til produkter som settes sammen i andre land, er det vanlig å ikke anse produktene som norske. Norske myndigheter legger seg derfor ikke opp i hvilke land som kan motta de ferdige produktene.
Det hele blir fort komplisert. Norske bedrifter selger flere komplette våpensystemer, kommunikasjonsutstyr, ammunisjon og andre militære produkter til mange land. Men de er i økende grad involvert i internasjonale samarbeid der flere land leverer deler – ofte til USA. USAs kontrollmyndigheter operer med færre skrupler enn de norske, og eksporterer til en rekke land som Norge ikke vil selge til, blant annet Israel.
Hvis det er et sted eksportstrategien virkelig lykkes, ifølge både industrien, politikere og foreninger, så er det innenfor delleveranser. Norske forsvarsbedrifter gjør det særlig bra innen leveranser av høyteknologiske deler til ulike våpensystemer. At Norge får være en del av slike samarbeid kommer også sivil næring til gode. Som utenriksminister Ine Eriksen Søreide sa i forbindelse med fjorårets fremlegging av eksportkontrollmeldingen er «forsvarsindustrien en teknologidriver også innenfor sivil sektor, og viktig for teknologisk utvikling og verdiskapning i hele landet».[4] FSi fremhever ringvirkningseffekter av eksporten, som at små og mellomstore teknologibedrifter får sin kompetanse hevet ved å delta som partnere i de nasjonale militære teknologiprogrammene. Dette gjør bedriftene attraktive for både sivil og militær industri som søker samarbeidspartnere i Norge.
Mange hensyn må veies for å ta stilling til utfordringene i forsvarsindustrien. For å komme tilbake til det store problemet i denne fortellingen – eksport til autoritære regimer – passer det best å løfte blikket og oppsummere to hovedpoenger: Representanter for industrien, forsvaret, og mange politikere ønsker å opprettholde og øke eksport til nye markeder, særlig kjøpesterke diktatorer. Slik vil de sikre kapital til forsvarsindustrien så den kan holde tritt med teknologiutviklingen. Disse vil også la norske bedrifter operere i utlandet og delta i samarbeidsprosjekter der norske myndigheter har liten innflytelse over hvor sluttproduktene ender opp.
Langsiktighet og forutsigbarhet?
I argumentasjonen for å beholde store eksportavtaler med autoritære regimer legger man altså til grunn at de gir nyttig kapital og driv i den norske industrien. Under de årlige høringene i forbindelse med eksportkontrollen, lovpriser representanter for industrien og arbeiderforeningene dagens kontrollrammer og understreker viktigheten av å ikke endre på dem. Argumentet er at dagens reguleringer sikrer forutsigbarhet for industrien. Det skurrer. Politikerne er fullt klar over at det finnes utfordringer knyttet til å handle med autoritære regimer, både rene moralske dilemmaer og spørsmål om hvorvidt slik eksport er i tråd med retningslinjene. Måten man har løst det på, er å tolke intensjonen i retningslinjene dithen at så lenge det ikke finnes stor risiko for at militæret i mottakerlandet benytter det norske materiellet til å bryte menneskerettigheter, kan salg godkjennes. Her balanserer kontrollmyndighetene på en knivsegg. Det er vanskelig å se hvordan en slik tolkning skal sikre langsiktig forutsigbarhet for industrien all den tid kundene er udemokratiske regimer.
Et meget relevant eksempel er utviklingen i eksporten til De forente arabiske emirater parallelt med Emiratene sin krigføring i Jemen. Tidligere var det kun tillatt med salg av B-materiell (hovedsakelig militært materiell som ikke kan drepe) til Emiratene, men i 2014 ble det åpnet for salg av A-materiell (hovedsakelig våpen og ammunisjon). Norges nest største forsvarsbedrift NAMMO startet deretter å selge store mengder ammunisjon til landets militære styrker. I 2016 ble lisensene for denne eksporten midlertidig trukket tilbake fordi risikoen for at ammunisjonen ble brukt på feil måte var for stor. Kort tid senere ble det åpnet for å fortsette eksporten, men rett før jul i fjor ble lisensene igjen trukket tilbake. Nå er det kun tillatt å selge B-materiell til Emiratene.
Skillet mellom A- og B-materiell er en gjenganger i forsvar av eksport til autoritære regimer. Dette har også vært svært relevant for eksporten til Saudi-Arabia, som har vært en fast kunde av norske bedrifter i en årrekke, og som i forbindelse med krigen i Jemen har blitt et fokus for kritiske stemmer i eksportdebatten. Inntil nylig var det tillatt med salg av B-materiell – altså ikke våpen og ammunisjon – og Regjeringen har søkt å ufarliggjøre eksporten på bakgrunn av dette. De har distansert seg fra bombingen i Jemen ved å si at dreier seg om materiell som kommunikasjonsutstyr og komponenter til kjøretøy, og at det ikke finnes bevis på at materiellet blir brukt i Jemen.
Denne måten å imøtegå bekymrede røster på virker konstruert. Selv om våpensystemer og ammunisjon er det mest essensielle for militære styrker, fremstår det uærlig å nedtone viktigheten av avansert elektronisk utstyr for moderne militære styrkers kapasitet. I tillegg har flere norske organisasjoner pekt på at denne eksporten har pågått mens mottakerlandet leder en koalisjon som opprettholder vår tids kanskje verste humanitære katastrofe: Krigen i Jemen. Det bør ikke være sivilsamfunnets oppgave å føre bevis for at norsk materiell bidrar til krigføringen – det må kontrollmyndighetene garantere at det ikke gjør.
Aller mest er argumentene for fortsatt eksport til autoritære regimer svake så lenge disse er og fortsetter å være regimer som behandler sin egen og andre lands befolkninger på måter norske myndigheter konsekvent fordømmer. Det er urovekkende at styringspartiene i demokratiske Norge ønsker å opprettholde og øke handelen med noen av verdens minst demokratiske land – spesielt når det dreier seg som en handel som er så relevant for disse regimenes evne til makt.
Endringer må være langsiktige
Den 9. november ble vi vitne til en endring. Utenriksminister Ine Eriksen Søreide kunngjorde at regjeringen «har besluttet at det i den nåværende situasjonen heller ikke skal gis nye lisenser for eksport av andre typer forsvarsmateriell eller flerbruksvarer til militær bruk i Saudi-Arabia».[5] Dette er en meget god beslutning, men vi bør være kritiske til mangelen på en tidligere beslutning, og stille spørsmål om vurderingsgrunnlaget nå.
Saudi-Arabias myndigheter har begått menneskerettighetsbrudd så lenge Norge har solgt dem militære varer. Deres blodige engasjement i Jemen strekker seg flere år tilbake i tid. Dermed må det være noe med det politiske klimaet akkurat nå som har trigget beslutningen om å stanse, og drapet på journalisten Jamal Khashoggi fremstår derfor som avgjørende. Var det slik at man måtte oppleve et slikt drap – med så mye global oppmerksomhet – for å revurdere hva slags varer man selger til Saudi-Arabia? Var ikke myndighetenes overgrep mot egen befolkning godt nok dokumentert fra før? Var ikke krigsforbrytelsene i Jemen alvorlige nok? Kommer man til åpne for nye lisenser når mediestormen har lagt seg?
Langsiktighet og forutsigbarhet, som er så viktig for industrien, kan umulig sikres gjennom dagens praksis. Nå synes det som at Utenriksdepartementet presser eksportreglene til det ytterste, og først snur når trykket fra media og kritikere blir for stort. Det selges A-materiell så lenge risikoen er akkurat liten nok, og B-materiell så lenge oppmerksomheten er liten nok. På denne måten risikerer vi å snuble inn i fremtiden, heller enn å sikre en langsiktig praksis som tar høyde for nettopp slike overgrep – som vi dessverre kommer til å se flere av i autoritære land som Emiratene og Saudi-Arabia.
Risikoen ved å beholde kursen
Det er flere sammenhengende risikoer ved å opprettholde kursen i norsk eksport av krigsmateriell. Først og fremst må vi stille spørsmål om moral og hva slags identitet Norge forsøker å opprettholde overfor verdenssamfunnet.
Norge har en lang tradisjon som forkjemper for fred og menneskerettigheter. Dette gjør at andre land ser positivt på Norge. Det føles godt, men det kan også ha en direkte innvirkning på hva slags muligheter og fortrinn dette gir det lille landet vårt når store beslutninger skal tas, og når store nasjoner ser etter land å samarbeide med. Forskning på internasjonale relasjoner viser at myk makt, en form for maktkapital som blant annet kan komme fra å fremme idealpolitikk, er viktig i verdenspolitikken.[6]Anerkjente forskere – for eksempel statsviteren Joseph Nye – har trukket frem Norge som et eksempel på et land som kan få forhandlingsplasser og posisjoner utover det folketallet skulle tilsi, på bakgrunn av vårt internasjonale ry som forkjemper for fred og menneskerettigheter.[7]
Norske politikere ønsker å opprettholde dette bildet. Det gjør de blant annet gjennom en bevisst satsing på bistand og annen hjelp til sårbare områder. I fjorårets utviklingsmelding ble det for eksempel fremhevet at Norge skal satse på å fremme ytringsfrihet, demokratiske institusjoner og menneskerettigheter der disse er under press. Hva gjør det med integriteten til norsk utenrikspolitikk når vi kombinerer disse målsetningene med salg av stadig mer krigsmateriell til udemokratiske regimer som begår krigsforbrytelser og undertrykker sin egen befolkning?
En annen risiko, med tilknytning til den første, er at vi bygger opp forsvarsindustrien rundt store avtaler med kjøpesterke diktatorer. Som nevnt tidligere er eksport av stadig mer militært materiell til Midtøsten en bevisst strategi. Dette er en krigsherjet og ustabil region dominert av noen av de landene i verden som står lengst fra Norge i spørsmål om verdier, samfunnspolitikk og internasjonale relasjoner. Skal vi virkelig satse vår fremtidige nasjonale beredskap på en slik eksport? Skal vi lage arbeidsplasser og teknologimiljøer omkring handel av militære varer med krigsforbrytere og undertrykkere?
En dag må vi kanskje stanse eksporten, fordi det finnes bevis for at det norske materiellet blir brukt på feil vis. En dag opphører den kanskje, fordi demokratisk valgte regjeringer som ikke like skjødesløst forbruker militært materiell tar over. Den dagen står både utenrikspolitisk integritet, investering og fremtidig nasjonal beredskap på spill. Kostnadene ved slike scenarioer blir bare større og større jo flere arbeidsplasser vi bygger opp omkring, og jo mer vi investerer i, eksport til autoritære regimer.
Dobbeltmoralen som ingen vil til livs?
I etterkant av en skandale der Norge solgte store mengder artilleriskudd til Bolivia under den grusomme Chaco-krigen i strid med Folkeforbundets forbud, ble det allerede på 30-tallet tatt til ordet for en mer restriktiv eksportpolitikk. Argumentet var at det var stor risiko knyttet til å bygge opp arbeidsplasser rundt eksport av militært materiell. Mellom da og nå har det vært flere skandaler, og blitt innført nye retningslinjer og rutiner for å minimere risikoen for at slikt skjer igjen.
Nå smykker regjeringen og Utenriksdepartementet seg med at Norge har et av verdens strengeste regelverk, og bruker dette som et standardsvar når de møter kritikk. Det er lett å få en dårlig følelse av at man tviholder på dette samtidig som man, som vist i denne teksten, satser på en utvikling i eksportpolitikken som flytter seg lenger og lenger unna intensjonen i de gode retningslinjene til Stortinget. I retningslinjene legges det vekt på at spørsmål om menneskerettigheter og demokrati er viktige. Likevel gjøres det avveininger om at vi er helt avhengig av økt eksport til nye markeder for å sikre kapital og teknologiutvikling som kommer både vårt forsvar og sivile bedrifter til gode. Økt salg til autoritære regimer, og kompromiss med egne prinsipper, preger dermed dagens kurs.
Praksisen i eksportkontrollen er åpenbart dobbeltmoralsk, og det er et stort behov for en tydeligere eksportpolitikk. Som det ble skrevet i en nylig rapport som organisasjonen Changemaker lanserte: «Enten må reglene skjerpes eller så må formuleringene reflektere at menneskerettigheter og humanitærretten ikke påvirker avgjørelsene så mye som det i dag fremstilles som.»[8]Både menneskerettigheter og demokrati står høyt på lista over ting Norge prioriterer, både generelt og i eksporten av militært materiell. De står nederst på lista hos noen av Norges største kunder.
På Stortinget er det et knippe partier (Rødt, MDG og ulike konstellasjoner med Venstre og KrF avhengig av hvor radikale forslagene er) ledet av SV, som hvert år tar til ordet for å tydeliggjøre retningslinjene slik at det blir slutt på salget av krigsmateriell til land som verken respekterer demokrati eller menneskerettigheter. Disse partiene vil ha slutt på dobbeltmoralen. Styringspartiene Høyre og Arbeiderpartiet synes derimot å kunne leve med den. Vi må håpe de snur før kostnadene blir for store.
Referenser
[1] Frank Rossavik, «Hurra for Vesten», Aftenposten Innsikt, nr. 9 2018, s. 23.
[2] Utenriksdepartementet, Meld. St. 19 (2017-2018): Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2017, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningsarbeid, Oslo: Fagbokforlaget, 2018, s. 72.
[3] FSi, «Sterk utvikling i eksporten av Forsvarsmateriell», 2018.
[4] Regjeringen, «Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2016», 2017.
[5] «Norge vil ikke selge forsvarsmateriell til Saudi-Arabia», NRK, 9.11.2018.
[6] E.g. Joseph S. Nye, «Soft Power», Foreign Policy, no. 80 (1990): s. 153-71; Jan Melissen (ed.), The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations. New York: Palgrave MacMillan, 2005.
[7] Joseph S. Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics. New York: Public Affairs, 2004.
[8] Vilde Skorpen Wikan, Våpensalg i Grenseland - Mellom strategiske, humanitære og økonomiske ideal. Oslo: Changemaker, 2018, s. 3.